海湾新波澜：“护航联盟”美国版、日本打算单干？

随着美伊关系和海湾局势的紧张，日本的中东外交再次面临继续追随美国、还是独立自主选择的困境。据日本媒体报道，日本内阁官房副长官野上浩太郎表示，日本与美国正在进行“密切沟通”，拟在霍尔木兹海峡开展对盟国船只的“护航”行动。

一、举棋不定 合伙不如单干

2019年，波斯湾水域多次发生油轮与商船疑似遭袭事件，遭到水雷袭击的有沙特和阿联酋船只，也有日本船只“中招”。安倍首相正要结束对伊朗国事访问的6月13日，在与伊朗毗邻的霍尔木兹海峡东侧阿曼湾内，两艘油轮遭袭，其中一艘装载甲醇、计划运往新加坡的属于日本公司国华产业。[1]美国因此谋求对盟国船只的联合“护航”。美国参谋长联席会议主席、海军陆战队上将约瑟夫•邓福德在与代理防长埃斯珀、国务卿蓬佩奥会晤之后表示，美方希望未来几周内招募参加国、与盟国组建军事联盟，为通过伊朗及也门毗邻水域，尤其是霍尔木兹海峡与曼德海峡的盟国商船“护航”。美方计划为联合护航舰队提供指挥舰，并主管区域情报工作，而盟国则将在美方指挥舰的引导下实施警备巡逻，护送悬挂各自国家旗帜的商船。美国与欧洲以及海湾国家早在2004年组建的负责海湾地区海上航行安全的机制仍在运行中。[2]美国已决定在波斯湾水域开展为盟国船只“护航”的军事行动，并提请相关盟国协助。日本官邸态度较为积极，宣布展开“密切沟通”；但承担外交协调事务的外务省透露美方还在研究具体行动方案；需要配合美舰“护航”的自卫队则宣称尚未收到美方正式请求；显然日方各部门的态度并不一致。

▲资料图片：4月30日，伊朗士兵在霍尔木兹海峡巡逻。伊朗武装力量总参谋长巴盖里4月28日表示，伊朗并不谋求封锁霍尔木兹海峡，希望保持海峡畅通。 （新华社发）

日本内阁官房副长官野上浩太郎在7月10日的新闻发布会上指出，日美双方正在就“护航行动”展开“密切沟通”，不过目前他不能提供更多日本如何参与的细节。一位日本外务省高级官员表示，目前美国可能仍在考虑“护航”行动如何具体落实的阶段。“不知道美国是否对日本抱有期待”，假如受到邀请，将探讨日本的应对。多位日本自卫队官员也表示，美方并未提请日本协助在波斯湾水域开展为盟国船只“护航”的军事行动。日本政府正面临美国总统特朗普要求增加同盟国负担的压力，因此认为对于美军主导的确保霍尔木兹海峡航行安全的联合“护航”构想很难回避。虽然波斯湾对日本能源供应而言是至关重要的海域，但“基于现行法律，自卫队参加的门槛很高”（政府相关人士语）。[3]

对于由美国主导的国家联盟在霍尔木兹海峡联合护航的构想，日本政府的对策是：不再亦步亦趋地第一时间表态，暂缓作出决定，观察局势发展，并与有关各方协商，看清欧洲各国动向之后，再提出对策并实施。防卫相岩屋毅在记者会上就旨在确保中东霍尔木兹海峡安全、由美国提出的国家联盟构想称：“现阶段未考虑派遣自卫队。” 鉴于日本海运公司油轮遇袭后再没有发生同类事件，海湾局势“眼下暂时平稳”，“为了缓和中东局势，继续外交努力很重要”，所以暂不考虑派海上自卫队与美军巡航霍尔木兹海峡。他没有明确回答美国是否征询过日本加入联盟的意见，仅称“与美国从平时起就展开紧密沟通”，具体内容不便透露。[4]

日本政府是在8月22日安倍与外务、防卫等阁僚出席的国家安全保障会议（NSC）四大臣会议上敲定的应对方针：把实现美国与伊朗的对话作为最优先目标，对联合护航的构想暂不表态、推迟作出结论。将密切关注可能于9月下旬举行的美伊首脑会谈的结果。若美伊对立复燃、形势进一步紧迫，美方强烈要求盟国加入联合护航，日本则提出单独派遣自卫队军舰和巡逻机，到距离伊朗2200公里以外的阿拉伯半岛南部也门近海巡航的方案，既获得美伊双方的理解，又不得罪任何一方。在NSC会议上，与会者就不必急于对联合护航作出判断达成了共识，决定通过外交斡旋，争取实现美伊对话，并观注在预计鲁哈尼会出席的联大会议上的各国应对情况。[5]

但美国能给日本充裕的考虑时间，默认日本的暧昧态度吗？美国已要求60多个国家派出舰只，组成护航联盟威慑伊朗，确保霍尔木兹海峡安全。但迄今为止，只有英国、巴林和澳大利亚加盟，德国等大多数欧洲盟友都未入伙。8月7日，美国再次催促日本早日加入霍尔木兹海峡“护航联盟”。日本防卫相岩屋毅与来访的美国国防部长埃斯珀举行会谈，埃斯珀希望日本能加入美国主导的霍尔木兹海峡“护航联盟”。但岩屋毅仍未正面回复，只是称“日本政府将进行综合判断”。上个月，岩屋毅曾明确表示，“日本自卫队现阶段不考虑参加（护航联盟）。”[6]在美方指责日方“不能什么都不做”（安倍政府核心人士语）的压力下，日方的政策立场显然发生了微妙的变化，从第一阶段的“不予考虑”，松动为第二阶段的“综合判断”，并过渡到“单独巡航”的第三阶段。

为应对美国的压力，也为履行同盟义务，更为了维护日本在中东地区的政治经济利益，日本政府将考虑在中东地区关键航道部署军力，绞尽脑汁提出了“单干”的方案：避开与伊朗相邻的波斯湾，而向距离其约2200公里以外的阿拉伯半岛南部也门近海、红海曼德海峡（Bab al-Mandab）一带海域，派遣自卫队军舰和飞机，单独进行巡航的方案，并认为能得到美伊双方的理解。安倍首相计划在8月下旬出席七国集团（G7）峰会之际与美国总统川普举行磋商，最终将在看清欧洲各国动向后敲定对策。

围绕是否加入霍尔木兹“护航联盟”，多名日本政府消息人士透露，政府内部有意提出新方案：避开与伊朗相邻的波斯湾，向2200公里以外的阿拉伯半岛南部——也门近海派遣自卫队，用以执行情报收集和警戒监视任务。与其加入可能受伊朗敌视的护航联盟，不如采取单独行动方为上策。考虑“转用”在也门近海附近，为打击海盗开展活动的海上自卫队护卫舰和P-3C巡逻机等，暂不加入护航联盟而由日本单独派遣自卫队。

日本提出波斯湾以外区域派遣方案有多重考虑；一是希望维持与伊朗的友好关系而把派遣地定在相距较远处。二是部分满足美国的要求，因为也门近海也在美方的护航联盟的“作战行动”范围内，所谓也门近海，即连接红海与亚丁湾的区域，其范围为阿拉伯半岛与非洲东部吉布提之间的曼德海峡附近，有来自沙特阿拉伯等阿拉伯产油国的油轮通行。美国中央司令部制定的“哨兵行动”把也门近海与霍尔木兹海峡、波斯湾、阿曼湾都划入活动范围。三是目前在红海地区已经有中、美、日、法、意五个国家的军事基地，俄罗斯正在与厄立特里亚谈判建立军事基地之事，印度、沙特也表示有意在吉布提设立基地……大国之间的地缘政治博弈加剧了这一地区的安全不确定性和复杂性。四是为打击海盗活动而派驻吉布提的海上自卫队护卫舰和P-3C巡逻机只要扩大活动空间即可将也门近海纳入监控范围，成本低、风险小、简便易行。五是在中东地区的关键航道部署兵力，也有助于日本加强从太平洋到印度洋的亚非走廊的地缘政治的战略影响力。日本的这一方案体现了其中东外交的综合、兼顾的地缘战略布局。[7]

二、瞻前顾后 联大会后再定夺

《朝日新闻》分析称，日本必须依据法律参与美国牵头组织的“护航”行动。根据《自卫队法》的规定，自卫队可出兵参与“海上安全行动”，执行类似警察职能的“海上警备”任务。日本自卫队自2009年起根据《自卫队法》的规定，派海上自卫队潜艇至索马里海域展开护航行动，执行反海盗的任务。如果美方要求自卫队参加“联合护航”，能够作为法律依据的除《自卫队法》之外，还有安全保障相关法。2015年通过的安保相关法，把与日本关系密切的他国遭受武力攻击且威胁到日本存亡的情况定义为“存亡危机事态”，在国家和平安全面临威胁时可采取必要措施，允许行使集体自卫权，其中包括为美军提供后方支援。但防卫相岩屋毅此前表示，油轮遇袭不属于存亡危机事态。防卫省干部指出，油轮遇袭也不属于有可能发展成对日直接武力攻击的“重要影响事态”。“油轮攻击已经停止，（基于《自卫队法》以维护治安等为目的而实施‘海上警备行动’）有些勉强。”如依据《海盗应对法》实施“海盗应对行动”，又很难将攻击油轮认定为以抢夺财物为目的的海盗行为。因此，海上自卫队恐怕难以超越《自卫队法》的约束的扩大活动范围，参与美方组建的军事联盟，在没有海盗的波斯湾水域展开“护航”行动。日本为1991年的海湾战争提供了130亿美元，却被批评“没有做出人员贡献”，此后一直积极完善向海外派遣自卫队的法律。2001年美国9-11恐怖袭击后，日本制定了有期限限制的临时性《反恐对策特别措施法》，在印度洋为美英等舰船供油。外务省干部表示：“此次如果派出自卫队，也只能制定特别措施法，进行供油等后方支援。”[8]

迄今为止，日本已多次通过新法案，突破《日本国宪法》（又称“和平宪法”）中不得海外派兵的规定，多次向海外派出自卫队执行各类军事任务。1991年4月海湾战争刚结束，日本在联合国维和行动框架下，派遣海上自卫队扫雷艇，赴海湾地区参加多国部队的扫雷作业。这是第二次世界大战结束后日本首次向国外派兵。1992年日本国会通过了《协助联合国维持和平活动法案》（PKO法），从法律上确定日本自卫队可出国参加联合国主持的国际维和行动，自卫队员可携带武器并在需自卫时可使用武力，但该法律也规定日本自卫队只能从事救灾、医疗、运输、通讯等后方支援任务，不得参与监督停火或收缴武器等主要维和任务。日本依据此法案，已多次派自卫队前往柬埔寨、莫桑比克、卢旺达、东帝汶、叙利亚与以色列存在争议的戈兰高地……执行海外维和任务。

2001年9•11恐怖袭击发生后，日本国会连续通过《反恐怖特别措施法案》、《自卫队法修正案》与《海上保安厅法修正案》，对《PKO法》规定的限制性派兵条件做出三大突破：派兵范围扩大到所有国际公海、空域和“对象国同意的”外国领土；放宽在海外使用武器的标准，将使用武器自卫的权力下放到自卫队员；日本政府可直接命令自卫队出兵海外，不必事先取得日本国会的同意，只需在发出命令后的20天内取得国会“事后承认”即可。阿富汗战争期间，日本自卫队依据这些法律规定，向印度洋派遣3艘驱逐舰、2艘补给舰及1200多名官兵，出动运输机从日本本土向阿富汗与巴基斯坦运输美军所需的补给品。2003年伊拉克战争爆发后，日本国会于当年5月和7月通过《武力攻击事态因应法案》、《自卫队法修正案》、《安全保障会议设置法修正案》以及《支援伊拉克重建特别措施法案》，允许自卫队进入仍处于战争状态之国家的领土。2004年1月，日本自卫队依据上述法案，向战火尚未平息的伊拉克南部萨玛沃，派出一支由陆上自卫队和航空自卫队约600人组成、名为“自卫队伊拉克复兴支援群”的营级人道救援部队，任务包括支援当地的水质净化、公共与基础设施重建等工程。日本国会2009年6月19日通过《海盗对策法》，规定日本自卫队不仅可为日本船只、也可为外国船只提供护航，不仅在“正当防卫”与“紧急避难”等情况下可使用武器，也可在示警无效后向海盗开火；日本政府以后可随时向任何地方派遣自卫队，派遣之前仅需向国会报告而无需讨论或批准。日本自卫队近年来依据此法参与了多批次的索马里海域护航行动，同时借机再次扩大海外军事部署的自由，并在吉布提建设了第一个海外军事基地。[9]

2009年，日本政府基于《海盗应对法》，以应对索马里海域、亚丁湾海盗频发为由，租借吉布提国际机场附近的一片土地建设军事据点。2011年7月扩建成为占地12公顷，建设费47亿日元，拥有能停放3架P-3C侦察机的停机坪和能容纳一架侦察机的机库等基础设施的首个海外军事基地。2015年年初进一步扩建成为日本自卫队在非洲和中东的多用途基地。作为世界第三大石油消费国，日本大量进口中东石油满足国内需求，日本船只经常在亚丁湾附近遭到索马里海盗袭击，因此日本设立海外军事基地的初衷是保护石油运输安全，但在红海沿岸建立一个有综合作战功能的基地，显示出日本的中东外交重心正在从经济援助转向军事安全的重大转换。追随美国积极参与反恐战争，在中东舞台上频频亮相，将大大增加日本的“石油话语权”，有助于日本通过积极介入中东地区事务的主动外交来保障能源供应安全。【10】

日本《读卖新闻》9月3日以政府人士为消息源报道，日本政府无意参加美国在海湾组建的所谓“护航联盟”，正在考虑单独派遣海上自卫队到霍尔木兹海峡附近、也门半岛南部、曼德海峡附近的海域，执行护航和信息搜集任务；如果伊朗方面同意，日本也可以考虑扩大海上自卫队的活动范围，把霍尔木兹海峡包含在内。[11]《读卖新闻》声称这一信息来自多名要求匿名的日本政府官员。日本内阁官房长官菅义伟在3日的例行新闻发布会上被问及上述《读卖新闻》报道的说法时，拒绝正面回应政府正在考虑的确保日本船只安全的具体措施。声称“至于采取何种措施能有效保障日本商船在中东海域安全航行，我们希望从多个角度审视和权衡，考虑因素包括原油供应稳定、日本与美国、与伊朗的关系。日方在调查处理这一问题时，希望保持为缓和紧张局势和稳定中东局势而进行外交努力的原则。”日本政府正在安排安倍首相在9月的联合国大会期间会见伊朗总统鲁哈尼，因此将在本月联大会议之后做出最终决定，包括讨论该计划是否可行。

从历史上看，日伊关系一向友好。日本是是全球第四大石油进口方，也是伊朗原油的主要进口方之一。自美国宣布停止日本等8个伊朗原油进口方的制裁豁免后，日本被迫停止从伊朗买原油，但作为能源匮乏的岛国依然严重依赖其他海湾国家供油。路透社9月3日报道，尽管美国是日本最重要的盟友，但日伊经济关系密切，日本企业一直是伊朗石油的主要买家，但美国对伊朗的制裁迫使它们寻找其他能源供应商。 日本首相安倍晋三今年6月访问伊朗，试图斡旋缓和美国与伊朗的紧张关系，为美伊对话牵线搭桥。海湾水域最近3个月发生多起油轮和商船遇袭和遭拦截事件，就在安倍访伊期间，日本一艘油轮在霍尔木兹海峡入口附近的阿曼湾海域遭到袭击。美国指责伊朗是所有油轮和商船遇袭事件的幕后黑手，但伊朗矢口否认，反指美国陷害。英国和伊朗7月相互扣押油轮，使海湾局势再度升级。美国于是试图在海湾水域组建“护航联盟”，响应者不多，只有英国、巴林和澳大利亚加盟，德国等大多数欧洲盟友不愿意入伙，他们担心域外势力介入海湾局势无助于海湾航行安全，反而可能加剧地区紧张。伊朗总统鲁哈尼已公开声明，波斯湾的航行安全应由沿岸国家共同维护，坚决反对域外势力介入。伊朗外长贾瓦德·扎里夫8月21日说，外来势力军事介入无助于地区局势缓和。[12]

第74届联合国大会定于9月下旬在美国纽约联合国总部举行，日本和伊朗两国领导人都将出席。菅义伟说，正在与伊方联络，就安倍与伊朗总统鲁哈尼在联大会议期间会面作安排。安倍将要求伊朗维持限制核开发的核协议，还将与美国总统特朗普会面，敦促美伊通过对话缓和紧张。同时与其他大国协商解决危机的途径和方法，日法外长3已围绕法国提议的美伊首脑会谈展开磋商。一些媒体由此大胆推测，不排除特朗普与鲁哈尼同一时段会面的可能性。日本政府将在联合国大会结束后就海湾护航一事作出最终决策。可以预期，日本如果向海湾派遣自卫队，势必在国内外遭到强烈反对。首相安倍晋三正在协调于9月下旬美国纽约召开联合国大会期间，与伊朗总统鲁哈尼举行会谈。

也门近海派遣方案的提出再次反映出日本中东外交在两难选择的困境下，总想两面讨好、左右逢源的思维定势和行为惯性。但由于这一方案目前尚无法律依据，日本政府拟在不制定新的安保法案的前提下，慎重探讨能否以《自卫队法》的“海上警备行动”、《海盗应对法》的“海盗应对行动”以及《防卫省设置法》的“调查与研究”作为法律依据。作为后冷战时代日本外交的自我定位和身份认同，依据国际形势变化和国家利益诉求自我调整的目标为：大国博弈外交的协调者，大国激烈外交的缓冲者，世界热点外交的获益者。或许，这意味着日本外交、包括中东外交的新变化和再转型就此启动？

【1】日本NHK电视台2019年6月13日

[2]英国 路透社2019年7月10日

[3]日本《朝日新闻》2019年7月11日

[4]日本共同社2019年7月16日

[5]日本外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/日本の国際テロ対策協力-国際組織犯罪対策-テロ海上の安全保障-情報セキュリティ国別地域別政策-情報

[6]日本《每日新闻》2019年8月8日

[7]外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/日本の国際テロ対策協力-国際組織犯罪対策-テロ海上の安全保障-情報セキュリティ国別地域別政策-情報

[8]日本《朝日新闻》2019年7月11日

[9]美国布鲁金斯学会多哈研究中心学者扎奇-维尔廷:红海之争,《外交》双月刊网站http://www.foreignaffairs.com/15/07/2019

【10】外務省ホームページhttp://www.mofa.go.jp/mofaj/日本の国際テロ対策協力-国際組織犯罪対策-テロ海上の安全保障-情報セキュリティ国別地域別政策-情報

[11]日本《读卖新闻》2019年9月3日

[12]英国路透社2019年9月3日